פסק-דין בתיק עע"ם 10398/02

הנשיא א' ברק:

           הקמה למערערות הזכות לקבל את חלקה 497 בגוש 3928 בראשון לציון - זו השאלה הניצבת בפנינו.

העובדות

1.        המערערות ואימן המנוחה החזיקו בבעלותן חלקה בשטח של 13,981 מ"ר בראשון לציון (חלקה 497 בגוש 3928, להלן - החלקה). ביום 26.8.76 הופקדה תוכנית בניין עיר רצ/5/9/1 (להלן - התוכנית) לפיה שונה ייעוד חלקתן של המערערות וארבע חלקות נוספות משטח חקלאי "לאזור לבניני ציבור (בית ספר)" (י"פ 2247, בעמ' 2370). התוכנית אושרה (ביום 26.2.81) על ידי המשיבה 1. במסגרת אישור התוכנית נכתב, כי מטרת התכנית היא "שינוי יעוד משטח חקלאי לאיזור לבניני ציבור (בי"ס) למוסדות חינוך בלבד". כן צויין באישור התוכנית, כי שלבי ביצוע התוכנית יימשכו חמש שנים. על יסוד אישור תוכנית זו, ומכוח הסמכות המוקנית בסעיף 189 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ח-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה), הופקעה חלקת המערערות (ביום 15.10.81). ההפקעה בוצעה בהתאם לסעיף 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן - פקודת הרכישה). הבעלות בחלקת המערערות נרשמה (ביום 15.6.82) על שם המשיבה 2 (להלן - המשיבה).

2.        עם ביצוע ההפקעה התנהלו הליכים בין המערערות ואימן לבין המשיבות שעניינם גובה תשלום פיצויי ההפקעה. במסגרת זו נדחו (ביום 21.1.87) טענות המערערות, כי יש לפצותן על סמך שווי החלקה כייעודה החדש (ראו ע"א 402/85 מרקוביץ נ' עיריית ראשון לציון, פ"ד מא(1) 133). במקביל, הוקמו בתי ספר ("יפה נוף" ו"נזר ישראל"), תחנת מגן דוד אדום ומרכז יום לקשיש על חלקות בגוש 3928, אשר שוכנות בסמוך לחלקה נשוא הערעור ומהוות חלק בלתי נפרד מהתכנית בגינה הופקעה החלקה.

3.        בשנת 1990, נוכח גל העלייה מחבר המדינות, הופקדה תוכנית בניין עיר רצ/במ/56/1, על פיה ישונה באופן זמני ייעוד חלקת המערערות, לצד חלקות נוספות, למגורים. התוכנית הופקדה בהתאם לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן- 1990. עניינה של התוכנית בהקמת מרכז קליטה לפרק זמן של שלוש שנים. על חלקת המערערות הוקמה שכונת קרוואנים. לאחר התנגדות שהגישו המערערות, אושרה התכנית (ביום 16.5.91). הקרוואנים הוצבו על החלקה. עם תום תוקף התכנית הזמנית, החלה המשיבה בפינוי החלקה מהמתגוררים בה. מהלך זה בא על סיומו בשנת 1997, לאחר שננקטו הליכים משפטיים כנגד הפינוי (ראו בג"ץ 7994/96 בטיטו נ' עיריית ראשון לציון (לא פורסם)). עם פינוי שוכני הקרוואנים נבנה על החלקה מוסד חינוכי לילדים מפגרים (על שטח של כ-2 דונם). כן עתידה להתבצע בחלקה הרחבה של בית הספר "נזר ישראל", המצוי בחלקה גובלת לחלקה נשוא הערעור (על שטח של כ-2 דונם). במועד הגשת העתירה החלה, לטענת המערערות, בנייתה של תחנת משטרה על חלקה הגובלת בחלקה נשוא הערעור. 

4.        ביום 22.5.02 פנו המערערות לעומד בראש המשיבה בדרישה לבטל את הפקעת החלקה. לטענתן המשיבה לא עשתה שימוש בחלקתן המופקעת. כן נטען על ידן כי המשיבה לא מתכוונת לעשות בחלקה שימוש בהתאם לתוכנית. בא כוח המשיבה 1 דחה (ביום 16.6.02) את בקשת המערערות. בין היתר, נמסר למערערות כי החלקה חיונית לצורך הקמת בית ספר לילדי שכונת מגורים המצויה בשלבי הקמה ראשוניים. נטען, כי העיכוב במימוש מטרת ההפקעה נבע ממחלוקות בין מינהל מקרקעי ישראל לבין חוכרים בשכונת מגורים זו. לטענת בא כוח המשיבה, המחלוקות באו לאחרונה על סיומן ולכן אין מקום לבטל את ההפקעה. על רקע זה הוגשה (ביום 14.7.02) עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו. בכתב העתירה נטען, כי חלפו להן עשרים ואחת שנים מאז ניתן תוקף לתוכנית מבלי שהיא בוצעה וללא כוונה מצד המשיבות לבצעה. זאת בעוד פרק הזמן שהוקצב לביצוע התוכנית הוא 5 שנים. לטענתן, השיהוי אינו סביר, אינו מידתי ומצדיק את ביטול ההפקעה. המשיבות טענו, כי התוכנית הוצאה ברובה אל הפועל, וכי חלקת המערערות מהווה חלק חיוני להשלמת האמור בתוכנית. כן נטען, כי אין בעיכוב הנטען במימוש הפקעה כדי להצביע על זניחת מטרת ההפקעה.   

פסק הדין של בית המשפט לעניינים מנהליים

5.        בית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת מ' רובינשטיין) דחה את העתירה. נקבע, כי אין ממש בטענת המערערות בדבר אי מימוש מטרת ההפקעה. בית המשפט בחן את מימוש התוכנית ומצא, כי על חלקים מחלקת המערערות נבנו וייבנו מבני ציבור למטרות חינוך ועל חלקים מחלקות מופקעות סמוכות הוקמו בתי ספר ומבני ציבור אחרים. כן נקבע, כי בעצם הקמת מבני חינוך שאינם בתי ספר (כגון מוסד חינוכי לילדים מפגרים או מועדון יום לקשיש) לא שונה הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה. עוד קבע בית המשפט כי אין לזקוף לחובת המשיבות את הקמתה הזמנית של שכונת הקרוואנים. זאת, לאור הצורך הציבורי שעמד ביסוד הקמתה ולנוכח פעולתה הנמרצת של המשיבה לפינוי החלקה מהקרוואנים בחלוף הצורך הציבורי (כנדרש בתוכנית בניין העיר הזמנית).

הטענות בערעור

6.        על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים הוגש (ביום 8.12.02) ערעור המערערות. המערערות טוענות, כי המשיבות משתהות במימוש מטרת ההפקעה באופן שמעיד על זניחת המטרה. בעניין זה נטען, כי הצבתה הזמנית של שכונת הקרוואנים מעידה על העדר קיומו של צורך חיוני בהקמת בית ספר על שטח החלקה. על רקע זה המערערות טוענות כי "החלקה עומדת בשממונה" (עמ' 2 לסיכומי המערערות). לערעורן אף צורפו בקשות להגשת ראיות נוספות והן תוכנית האב לפיתוח מערכת החינוך ראשון-לציון (משנת תשנ"ט) והסכמי חכירה ופיתוח שנחתמו עם ממשלת ישראל שעניינם בהקמת תחנת משטרה על חלקה סמוכה לחלקה נשוא הערעור. לטענת המערערות, ראיות אלה מוכיחות כי מטרת ההפקעה נזנחה והיא אינה צפויה להתממש בשנים הקרובות. טענה נוספת אותה העלו המערערות היא, כי הפקעת החלקה, בהתאם לחוק התכנון והבנייה, היא צמודת מטרה (כעולה, לטענת המערערות, מסעיף 188(ב) לחוק התכנון והבנייה). משלא הוגשמה המטרה המוצהרת - הרחבת בית הספר יפה נוף - ומשאין כוונה להגשימה, קמה חובת השבה של החלקה לנפקע. המשיבות מבקשות לקיים את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים. לטענתן, על גוש 3928, ובכללו החלקה נשוא הערעור, נבנו מוסדות חינוך ובנייני ציבור בהתאם לתוכנית בניין העיר. המשיבות טענו, כי פעלו למימוש מטרת ההפקעה וכי לא שינו את המטרה הציבורית שעמדה ביסוד הפקעת החלקה. כן הן מבקשות להתיר צירופה של ראייה נוספת - הפרוגרמה לצרכי ציבור שהוכנה על ידי אגף תכנון ואדריכלות בעיריית ראשון לציון ופורסמה ביום 6.4.03. לטענתן, ממסמך זה עולה כי החלקה נחוצה לצורך הקמת מוסדות חינוך.

7.        להשלמת התמונה יוער, כי בפתח שמיעת הערעור (ביום 3.5.04) הוצע לצדדים לקיים הידברות בנסיון להגיע לפשרה, שתביא לסיום הסכסוך המשפטי ביניהם. הנסיון לא צלח. בהודעת המשיבות (מיום 22.6.04) נמסר כי אין באפשרות המשיבה לוותר על החלקה או על חלקים ממנה. להודעתן צורף פרוטוקול של פגישת בעלי הדין. המערערות הגישו (ביום 27.6.04) בקשה להסיר את הפרוטוקול שצורף להודעת המשיבות. לאור הבקשה, הפרוטוקול הוסר. 

התשתית הנורמטיבית

8.        ועדה מקומית לתכנון ולבנייה מפקיעה מקרקעין בהתאם לסעיף 189 לחוק התכנון והבנייה בצירוף עם סעיפים 5 ו-7 לפקודת הרכישה. המקרקעין מוקנים לרשות הציבורית והזכויות בהם נרשמות על שמה (בהתאם לסעיף 19 לפקודת הרכישה). במצב דברים זה, הרשות עוברת למימוש המטרה לשמה הופקעו המקרקעין. במסגרת זו על הרשות הציבורית לפעול בשקידה ראויה, תוך פרק זמן סביר, למימוש מטרת ההפקעה (ראו בג"ץ 67/79 שמואלזון נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(1) 281, 284, 285; בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309, 326 (להלן - פרשת מחול); בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(3) 757). ודוק: חובה זו חלה גם בשלב ביצוע פעולות ההפקעה, אליו איננו נדרשים בערעור זה (ראו בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה המרכז, פ"ד מב(4) 89, 95; בג"ץ 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 631). ביסוד הטלת החובה לפעול בשקידה ראויה עומדת חובת הנאמנות של הרשות הציבורית כלפי הציבור - ובכללו הנפקע - להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו המקרקעין והועברו לידיה (ראו י' זמיר, הסמכות המינהלית 706 (כרך ב', תשנ"ו); והשוו עם בג"ץ 100/88 חברת גזית קונסיליום השקעות ופיתוח בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, רחובות, פ"ד מג(1) 29, 32). חובה זו מתחדדת על רקע מעמדה של הזכות החוקתית לקניין (ראו סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; וכן ראו דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, 88; פרשת מחול, 327). אכן, הנפקע אינו מחזיק בזכויות קנייניות ביחס למקרקעין המופקעים. עם זאת, מעמדה החוקתי-על-חוקי של זכות הקניין של הבעלים המקוריים, אשר נפגעה בעת הפקעתה, מצדיק את ביטול ההפקעה מקום בו הרשות הציבורית לא פעלה בשקידה הראויה ובמהירות הסבירה, באופן שמעיד על העדר קיומו של צורך ציבורי (ראו בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 712 (להלן - פרשת קרסיק)). טענתן העיקרית של המערערות היא, כי המשיבה הפרה את חובתה לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה במימוש מטרת הפקעת החלקה של המערערות. הפרת החובה, כך נטען, מצדיקה את ביטול ההפקעה והשבת החלקה לבעלות המערערות. נפנה, אפוא, לבחינת הטענה.

מימוש מטרת ההפקעה הלכה למעשה

9.        האם התנהלות המשיבה לאחר השלמת הליך ההפקעה (בשנת 1982) פוגעת בחובתה לממש את מטרת ההפקעה בשקידה ראויה? תשובה לשאלה זו אינה יכולה להינתן על יסוד בחינת הנעשה בחלקה נשוא הערעור בלבד (ראו בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם); דנג"ץ 10192/03 לוינהרט נ' מדינת ישראל (לא פורסם)). אכן, החלקה מהווה נדבך אחד מתוך גוש שלם שהופקע במסגרת קידום תוכנית בניין עיר. הבחנה בין קיומה של שקידה ראויה בחלקה נשוא הערעור לבין שקידה ראויה בשאר חלקות הגוש היא מלאכותית. היא מתעלמת מן האופן שבו פועלת הרשות למימוש מטרת ההפקעה. כך, לא הרי גוש מקרקעין שדבר לא התרחש בו מאז הופקע כהרי גוש מקרקעין בו בכל החלקות נבנו המבנים המיועדים, להוציא חלקה אחת שבנייה בה היא השלב האחרון בהגשמת מטרת ההפקעה.

10.      ואכן, בחינת התנהלות המשיבה במסגרת מימוש מטרת ההפקעה בגוש בכללותו ובחלקה כשלעצמה מגלה, כי לא הופרה החובה לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. בחינת פועלה של המשיבה להגשמת מטרת הפקעת הגוש, אינה מתיישבת עם טענת המערערות כי המשיבות זנחו את התוכנית שעמדה ביסוד ההפקעה. המשיבה 1 הפקיעה שטח של כ-44.383 דונם, הכולל את כלל החלקות בגוש 3928 (חלקות מס' 496, 497, 498, 806, 134, 832, 833 ו-834). מבחינת המפות, תצלומי האוויר וטיעוני הצדדים לערעור עולה, כי על חלקה 496, הגובלת לחלקת המערערות מצפון מערב, נבנה בית הספר "נזר ישראל". על החלקות השוכנות מדרום מזרח - והגובלות בחלקן - לחלקת המערערות נבנו (החל משנות ה-80) בית הספר "יפה נוף" ותחנת מגן דוד אדום (חלקות 134 ו-806), מרכז יום לקשיש ותחנת משטרה, המצויה בשלבי בנייה ראשוניים (חלקה 833). כן הוכשרו חלקה 498, הגובלת לחלקת המערערות ממערב, וחלקה 834, השוכנת מדרום מזרח לחלקת המערערות, לשמש ככבישים (רחוב ז'בוטינסקי ורחוב גרשון מן, בהתאמה).

11.      בחלקה נשוא הערעור נשלמת בימים אלה בנייתו של מוסד חינוכי לילדים מפגרים, המשתרע על שטח של כ-2 דונם. הוכשרה לשימוש דרך העוברת בצלע המזרחית של חלקת המערערות, המשתרעת על שטח של כ-1.6 דונם (ראו מש/1, נספח י'). כן נמסר לנו מפי המשיבות, כי בית הספר "נזר ישראל", הבנוי על חלקה סמוכה, יורחב בהיקף של 2 דונם על החלקה נשוא הערעור. על יתרת שטח החלקה מתעתדת המשיבה להקים בית ספר יסודי נוסף. בעניין זה מציינות המשיבות, כי נוכח עיכובים בהקמתן של שכונות מגורים סמוכות ("משולש ז'בוטינסקי" ונחלת יהודה), שנבעו מסכסוכים משפטיים ממושכים בין גופים שונים, נמנע מהן עד-כה לבנות בית ספר לילדי השכונות בחלקה נשוא הערעור. התמונה המתקבלת מבחינת הנעשה בחלקה נשוא הערעור אינה מתיישבת עם טענת המערערות כי המשיבות זנחו את מטרת ההפקעה - "שינוי ייעוד משטח חקלאי לאיזור לבניני ציבור (בי"ס) למוסדות חינוך בלבד" (ראו נספח ה' לכתב העתירה). בנסיבות אלה המסקנה המתבקשת היא, כי המשיבה לא חרגה מחובתה לפעול בשקידה ראויה ובמהירות סבירה.

12.      בשנת 1990 התעורר צורך ציבורי זמני - קליטת עלייה. בעקבות זאת שונה ייעוד החלקה, לפרק זמן של שלוש שנים (בהתאם לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן- 1990). בעניין זה נטען, בהסתמך על ההלכה שנפסקה בפרשת קרסיק, כי שינוי הייעוד אינו עולה בקנה אחד עם חובת המשיבה להגשים את הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה, ואף מעיד על זניחת מטרת ההפקעה. אכן, משחדלה להתקיים המטרה שעמדה ביסוד ההפקעה קמה הזכות של הנפקע לדרוש מהרשות את ביטול ההפקעה והשבת בעלותו (או שוויה) (ראו פרשת קרסיק, 640, 708). עם זאת, במקרה שלפנינו מטרת ההפקעה לא חדלה מלהתקיים. ממילא היא לא נזנחה (ראו סעיף 12 לתקנון תוכנית מתאר רצ/במ/56/1, מש/1, נספח ח'). הקמת שכונת הקרוואנים באה לענות על צורך דחוף לקלוט עלייה ולשכן מחוסרי דיור בתחומי המשיבה (ראו, למשל, בג"ץ 2683/92 מכבים - ישוב קהילתי במודיעים נ' הוועדה לבנייה למגורים במחוז המרכז, פ"ד מח(1) 535, 544). בעצם שינוי ייעוד החלקה לא ויתרו המשיבות על הגשמת המטרה שעמדה לנגד עיניהן בעת הפקעת החלקה. ואכן, המשיבה פינתה את דיירי הקרוואנים עם חלוף הצורך הציבורי הזמני והחלה בהכשרת החלקה להקמת מוסד חינוכי לילדים מפגרים ולהרחבת בית הספר "נזר ישראל". בנסיבות המקרה, הנני סבור כי שינוי ייעוד לפרק זמן של שלוש שנים, מתוך כוונה (שהתממשה) לחזור ולהגשים את מטרת ההפקעה, אינו עולה כדי זניחת מטרת ההפקעה. זאת, מבלי להידרש לשאלה, מה דין מקרקעין שהופקעו (מכוח פקודת הרכישה או מכוח חוק התכנון והבנייה) למטרה ציבורית אחת, אשר הוחלפה, כעבור תקופה, למטרה ציבורית אחרת, השונה במהותה מהקודמת (ראו והשוו בג"ץ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר (לא פורסם); פרשת מחול, 328; פרשת נוסייבה, 87-88; פרשת קרסיק, 667-672).